关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知--财金76号,

上传时间:2012-11-15 来源:

2014年9月26日... 项目储备、业务指导、项目评估、信息管理、宣传培训等职责,强化组织保障. 关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知 财金[2014]76号 各省、自...

财政部关于推广运用政府和社会资本合作 模式有关问题的通知 财金[2014]76 号 各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局),新疆生产 建设兵团财务局:

为贯彻落实党的十八届三中全会关于“允许社会资本通 过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”精神,拓 宽城镇化建设融资渠道,促进政府职能加快转变,完善财政 投入及管理方式,尽快形成有利于促进政府和社会资本合作 模式(Public-Private Partnership,PP)发展的制度体系, 现就有关问题通知如下:

一、充分认识推广运用政府和社会资本合作模式的重要 意义 政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领 域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设 计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作,并通过“使 用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报;政府 部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管,以保证公共 利益最大化。当前,我国正在实施新型城镇化发展战略。城 镇化是现代化的要求,也是稳增长、促改革、调结构、惠民 生的重要抓手。立足国内实践,借鉴国际成功经验,推广运 1 用政府和社会资本合作模式,是国家确定的重大经济改革任 务,对于加快新型城镇化建设、提升国家治理能力、构建现 代财政制度具有重要意义。

(一)推广运用政府和社会资本合作模式,是促进经济转 型升级、支持新型城镇化建设的必然要求。政府通过政府和 社会资本合作模式向社会资本开放基础设施和公共服务项 目,可以拓宽城镇化建设融资渠道,形成多元化、可持续的 资金投入机制,有利于整合社会资源,盘活社会存量资本, 激发民间投资活力, 拓展企业发展空间, 提升经济增长动力, 促进经济结构调整和转型升级。

(二)推广运用政府和社会资本合作模式,是加快转变政 府职能、提升国家治理能力的一次体制机制变革。规范的政 府和社会资本合作模式能够将政府的发展规划、市场监管、 公共服务职能,与社会资本的管理效率、技术创新动力有机 结合,减少政府对微观事务的过度参与,提高公共服务的效 率与质量。政府和社会资本合作模式要求平等参与、公开透 明,政府和社会资本按照合同办事,有利于简政放权,更好 地实现政府职能转变,弘扬契约文化,体现现代国家治理理 念。

(三)推广运用政府和社会资本合作模式,是深化财税体 制改革、构建现代财政制度的重要内容。根据财税体制改革 要求,现代财政制度的重要内容之一是建立跨年度预算平衡 机制、实行中期财政规划管理、编制完整体现政府资产负债 2 状况的综合财务报告等。政府和社会资本合作模式的实质是 政府购买服务,要求从以往单一年度的预算收支管理,逐步 转向强化中长期财政规划,这与深化财税体制改革的方向和 目标高度一致。

二、积极稳妥做好项目示范工作 当前推广运用政府和社会资本合作模式,首先要做好制 度设计和政策安排,明确适用于政府和社会资本合作模式的 项目类型、采购程序、融资管理、项目监管、绩效评价等事 宜。

(一)开展项目示范。地方各级财政部门要向本级政府和 相关行业主管部门大力宣传政府和社会资本合作模式的理 念和方法,按照政府主导、社会参与、市场运作、平等协商、 风险分担、互利共赢的原则,科学评估公共服务需求,探索 运用规范的政府和社会资本合作模式新建或改造一批基础 设施项目。财政部将统筹考虑项目成熟度、可示范程度等因 素,在全国范围内选择一批以“使用者付费”为基础的项目 进行示范,在实践的基础上不断总结、提炼、完善制度体系。

(二)确定示范项目范围。适宜采用政府和社会资本合作 模式的项目,具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对 较高、投资规模相对较大、需求长期稳定等特点。各级财政 部门要重点关注城市基础设施及公共服务领域,如城市供 水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下 3 综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等,优先选择收 费定价机制透明、有稳定现金流的项目。

(三)加强示范项目指导。财政部将通过建立政府和社会 资本合作项目库为地方提供参考案例。对政府和社会资本合 作示范项目,财政部将在项目论证、交易结构设计、采购和 选择合作伙伴、融资安排、合同管理、运营监管、绩效评价 等工作环节,为地方财政部门提供全方位的业务指导和技术 支撑。

(四)完善项目支持政策。财政部将积极研究利用现有专 项转移支付资金渠道, 对示范项目提供资本投入支持。

同时, 积极引入信誉好、有实力的运营商参与示范项目建设和运 营。鼓励和支持金融机构为示范项目提供融资、保险等金融 服务。地方各级财政部门可以结合自身财力状况,因地制宜 地给予示范项目前期费用补贴、资本补助等多种形式的资金 支持。在与社会资本协商确定项目财政支出责任时,地方各 级财政部门要对各种形式的资金支持给予统筹,综合考虑项 目风险等因素合理确定资金支持方式和力度,切实考虑社会 资本合理收益。

三、切实有效履行财政管理职能 政府和社会资本合作项目从明确投入方式、选择合作伙 伴、确定运营补贴到提供公共服务,涉及预算管理、政府采 购、政府性债务管理,以及财政支出绩效评价等财政职能。

推广运用政府和社会资本合作模式对财政管理提出了更高 4 要求。地方各级财政部门要提高认识,勇于担当,认真做好 相关财政管理工作。

(一)着力提高财政管理能力。政府和社会资本合作项目 建设周期长、涉及领域广、复杂程度高,不同行业的技术标 准和管理要求差异大,专业性强。地方各级财政部门要根据 财税体制改革总体方案要求,按照公开、公平、公正的原则, 探索项目采购、预算管理、收费定价调整机制、绩效评价等 有效管理方式,规范项目运作,实现中长期可持续发展,提 升资金使用效益和公共服务水平。

同时, 注重体制机制创新, 充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,按照“风险由最 适宜的一方来承担”的原则,合理分配项目风险,项目设计、 建设、财务、运营维护等商业风险原则上由社会资本承担, 政策、法律和最低需求风险等由政府承担。

(二)认真做好项目评估论证。地方各级财政部门要会同 行业主管部门,根据有关政策法规要求,扎实做好项目前期 论证工作。除传统的项目评估论证外,还要积极借鉴物有所 值(Value for Money,VFM)评价理念和方法,对拟采用政府 和社会资本合作模式的项目进行筛选,必要时可委托专业机 构进行项目评估论证。评估论证时,要与传统政府采购模式 进行比较分析,确保从项目全生命周期看,采用政府和社会 资本合作模式后能够提高服务质量和运营效率,或者降低项 目成本。项目评估时,要综合考虑公共服务需要、责任风险 分担、产出标准、关键绩效指标、支付方式、融资方案和所 5 需要的财政补贴等要素,平衡好项目财务效益和社会效益, 确保实现激励相容。

(三)规范选择项目合作伙伴。地方各级财政部门要依托 政府采购信息平台,加强政府和社会资本合作项目政府采购 环节的规范与监督管理。财政部将围绕实现“物有所值”价 值目标,探索创新适合政府和社会资本合作项目采购的政府 采购方式。

地方各级财政部门要会同行业主管部门, 按照 《政 府采购法》及有关规定,依法选择项目合作伙伴。要综合评 估项目合作伙伴的专业资质、技术能力、管理经验和财务实 力等因素,择优选择诚实守信、安全可靠的合作伙伴,并按 照平等协商原则明确政府和项目公司间的权利与义务。可邀 请有意愿的金融机构及早进入项目磋商进程。

(四)细化完善项目合同文本。地方各级财政部门要会同 行业主管部门协商订立合同,重点关注项目的功能和绩效要 求、付款和调整机制、争议解决程序、退出安排等关键环节, 积极探索明确合同条款内容。财政部将在结合国际经验、国 内实践的基础上,制定政府和社会资本合作模式操作指南和 标准化的政府和社会资本合作模式项目合同文本。在订立具 体合同时,地方各级财政部门要会同行业主管部门、专业技 术机构, 因地制宜地研究完善合同条款, 确保合同内容全面、 规范、有效。

(五)完善项目财政补贴管理。对项目收入不能覆盖成本 和收益,但社会效益较好的政府和社会资本合作项目,地方 6 各级财政部门可给予适当补贴。财政补贴要以项目运营绩效 评价结果为依据,综合考虑产品或服务价格、建造成本、运 营费用、 实际收益率、 财政中长期承受能力等因素合理确定。

地方各级财政部门要从“补建设”向“补运营”逐步转变, 探索建立动态补贴机制,将财政补贴等支出分类纳入同级政 府预算,并在中长期财政规划中予以统筹考虑。

(六)健全债务风险管理机制。地方各级财政部门要根据 中长期财政规划和项目全生命周期内的财政支出,对政府付 费或提供财政补贴等支持的项目进行财政承受能力论证。在 明确项目收益与风险分担机制时,要综合考虑政府风险转移 意向、支付方式和市场风险管理能力等要素,量力而行,减 少政府不必要的财政负担。省级财政部门要建立统一的项目 名录管理制度和财政补贴支出统计监测制度,按照政府性债 务管理要求,指导下级财政部门合理确定补贴金额,依法严 格控制政府或有债务,重点做好融资平台公司项目向政府和 社会资本合作项目转型的风险控制工作,切实防范和控制财 政风险。

(七)稳步开展项目绩效评价。省级财政部门要督促行业 主管部门,加强对项目公共产品或服务质量和价格的监管, 建立政府、服务使用者共同参与的综合性评价体系,对项目 的绩效目标实现程度、运营管理、资金使用、公共服务质量、 公众满意度等进行绩效评价。绩效评价结果应依法对外公 开,接受社会监督。同时,要根据评价结果,依据合同约定 7 对价格或补贴等进行调整,激励社会资本通过管理创新、技 术创新提高公共服务质量。

四、加强组织和能力建设 (一)推动设立专门机构。省级财政部门要结合部门内部 职能调整,积极研究设立专门机构,履行政府和社会资本合 作政策制订、项目储备、业务指导、项目评估、信息管理、 宣传培训等职责,强化组织保障。

(二)持续开展能力建设。地方各级财政部门要着力加强 政府和社会资本合作模式实施能力建设,注重培育专业人 才。同时,大力宣传培训政府和社会资本合作的工作理念和 方法,增进政府、社会和市场主体共识,形成良好的社会氛 围。

(三)强化工作组织领导。地方各级财政部门要进一步明 确职责分工和工作目标要求。

同时, 要与有关部门建立高效、 顺畅的工作协调机制,形成工作合力,确保顺利实施。对工 作中出现的新情况、新问题,应及时报告财政部。 财政部 2014 年 9 月 23 日 8

财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知 财金[2014]76号2014-9-23 各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局),新疆生产建设兵团财务局:...

财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知财金[2014]76号各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局),新疆生产建设兵团财务局:为贯彻落实党的十八届...

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